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简析建设节约型政府的理性途径——向新公共管理模式转变

作者:时间:2011-01-12 14:35:22 来源:www.ksfbw.com 阅读次数:3029次 ]

论文关键词：节约型政府；新公共管理；模式转变
　　论文摘要：建设节约型政府已成为我国社会的共识。节约型政府应是廉价型政府、战略型政府和高绩效政府。向新公共管理模式转变是建设节约型政府的理性途径。然而，由于我国所处的特殊时代和社会背景，向新公共管理模式转变需要注意并解决一系列的问题。

    温家宝总理3月5日在十届全国人大五次会议上所作的政府工作报告中明确指出，当前政府自身建设存在一些问题，公务消费不规范、奢侈浪费、行政成本高，要努力降低行政成本，建设节约型政府。因此，建设节约型政府目前已成为我国政府和社会公众的共识，也已成为学术界热烈探讨的课题。但至今为止，学术界对这一问题的研究大多还只是在节约资源、减少公车浪费、公款吃喝和公费出国旅游等显性层面上的一些零星的论述，缺乏对建设节约型政府的更深层次的、系统的理论研究。为此，笔者试图从新公共管理模式的角度对这一问题进行深入、系统的理论分析和探讨，以求为我国建设节约型政府提供一些有价值的思考。
　　一、节约型政府的内涵分析
    节约型政府的核心是能够用好纳税人的钱，它是一个内涵丰富的概念，并不只是一个单维度的成本节约的概念。结合新公共管理理论，笔者以为，节约型政府应至少具有以下三个层面的基本内涵: 英语教学论文发表
    1、节约型政府应是廉价型政府。建设廉价型政府，是建设节约型政府的基本目标。一百多年前，马克思和恩格斯通过对资本主义国家政府组织的广泛研究，以及对巴黎公社经验的总结，在展望未来社会理想的政府组织形式时，明确提出过“廉价型政府”的主张。马克思认为:“国家必须限制自己的开支，即精简政府机构，缩小其规模，尽可能减少管理范围，尽可能少用官吏，尽可能少干预公民社会方面的事务”。西方新公共管理理论中，治理成为政府公共管理的追求和目标，其最高价值取向是善治。“善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。..严这些实质上强调的就是要压缩政府的规模，缩小政府的角色和范围，最大限度地降低管理成本，打造廉价型政府。由此可见，廉价型政府本质上就是一个低成本的政府。精简机构、压缩职能、勤俭节约、清正廉洁是廉价型政府的基本特征。
    2、节约型政府应是战略型政府。所谓战略型政府，是指拥有战略思维，能卓有成效地开展战略管理的政府。节约型政府应具有这个层面的基本内涵。公共部门的战略管理兴起于20世纪80年代，是作为“新公共管理运动”以及“新公共管理”范式的一个重要组成部分而出现的，并受到了私人部门战略管理途径的深刻影响。传统的公共行政是内部取向的，关注行政过程和日常管理。文官(常务文官)被假定为仅仅需要执行政治家(政务官)所制定的政策和法律，他们不必去考虑组织的外部环境、长远目标以及如何通过资源的优化配置去实现目标。因而，在传统的公共行政模式下，战略思维是没有地位的，政府行为往往是高成本、低效率的。战略管理途径力图克服这一局限性，它强调组织与环境之间的相互作用，允许对环境进行考察，系统考虑组织的未来远景、长期目标和近期目标，以选择通过一定的付出可以获得最大利益的目标。因而，战略型政府对如何最有效地利用资源给予了更多的关注，这包括在削减成本的同时将资源配置给那些最有助于实现战略目标的计划。为此，从这个层面而言，战略型政府是一种能将有限的资源用在最适当的地方，多为公众办事的政府。
    3、节约型政府应是高绩效政府。节约型政府不仅应是成本节约和“少花钱、多办事”的政府，而且更应是能“把事办好”的政府。不能把事情办好的政府亦即效益、质量不高的政府，即使成本降低到最低限度，也绝对不是我们所要建设的节约型政府。高绩效政府不仅是高效率的政府，更是高效益、高质量的政府，是能把事情办好的政府，这是节约型政府不可缺少的内涵。传统的公共行政理论是建立在官僚制的基础之上的，而传统的官僚制是一种投入控制结构，产出却反而成了副产品。在试图进行全方位控制的努力之中，“我们总想指挥别人该怎么做，总是力图去规范操作程序，控制投入，这些事情冲昏了我们的头脑，而产出和结果却遭到了忽略”。为此，传统公共行政模式下的政府往往是低绩效的政府。而新公共管理理论认为，政府应更加重视管理活动的产出和结果，应更加关心政府提供的公共服务的效率和质量，应能够更为主动、灵活、低成本地对外界以及不同的利益需求作出富有成效的反应。为此，高绩效政府是新公共管理模式的内在要求，亦是建设节约型政府的最高目标。
    二、向新公共管理模式转变是建设节约型政府的理性途径
    20世纪70年代以来，随着社会经济结构的巨大变化，信息化和全球化时代的到来，国际竞争的加剧，西方国家政府面临着日益严重的问题和困难:政府财政危机，预算赤字，社会福利难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信任，“政府失败论”占据主导地位。传统的公共行政模式对此根本无法解决，这是引发新公共管理改革的直接原因。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的说法，解决财政赤字问题从原则上说有三种办法:一是限制开支和公共任务的终结;二是增加岁入尤其是税收;三是用较少的开支来实现公共使命，即少花钱多办事。只有第三条途径才是现实的可供选择的出路，“新公共管理”改革所选择的正是这条道路。新公共管理运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管理学者胡德所说，新公共管理并不是由英国单独发展起来的，而是20世纪70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。新公共管理作为一种不同于传统公共行政的模式，其核心思想是:以制度经济学(公共选择理论、委托代理理论以及交易成本理论)和私营企业的管理理论与方法作为理论基础，摒弃公共服务中传统的官僚制独占模式，引入各种市场竞争机制;借鉴私营部门的管理技术与激励手段;强调公共服务中的顾客导向;注重结果甚于规则等。通过新公共管理改革，目的是使政府以较少的成本转变成一个高效的回应性的政府。为此，建设节约型政府是新公共管理模式的内在要求，向新公共管理模式转变是建设节约型政府的理性途径。概括而言，新公共管理模式主要从以下三个方面为建设节约型政府指明了出路。
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    1、政府职能调整和优化。要建设节约型政府，第一要务是政府职能的调整和优化，即首先要解决政府应该管什么和不应该管什么的问题。政府职能的调整和优化理当有增有减，但在现时的客观环境下，改革的侧重点是政府职能的减少，以节约成本，提高效率。依据新公共管理理论以及各国的实践经验，调整和优化政府职能以建设节约型政府，主要可以采取以下方式:(1)民营化。民营化指的是当公用事业、公共物品和服务由民间机构提供更有效时，就应该将其转移到民间机构去，亦即公有企业或公用事业的产权转移或私有化。民营化的经济论据包括:“利用出售公共企业的收入，减少税收;促使企业在市场力量和竞争环境之中活动;缩减政府开支;