【摘要】实现小城镇的建设和发展，不
仅有利于推动由农村转向城镇的进程加快
进行，同时对于我国的整个国民经济稳定
发展也有着很好地促进作用。因此，鉴于
小城镇在整个经济中发挥着不可忽视的作
用，本文针对小城镇的发展建设中存在的
问题进行探析，尤其是土地与规划管理问
题，并通过深入分析了解发生这种问题的
原因，从而制定科学有效的对策，实现小
城镇的建设中土地与规划管理问题的改善。
【关键词】小城镇建设 ；土地与规划 ；
问题分析 ；对策
小城镇是 80 年代兴起并迅速发展起来
的，在我国整个经济中发挥着不可忽视的
作用。但是，鉴于小城镇的自身特点，各
方面都还不完善，在农村逐渐转向城市的
过程中受到各种各样的困难阻碍，小城镇
的发展起步较低。小城镇在不断发展的过
程中，土地与规划管理工作中难免会遇到
一些问题，为了解决这一问题，需要对其
进行深入探讨和分析，找出问题的关键，
从而实现小城镇土地和规划良好管理和发
展的最终目的。
1. 小城镇建设中土地与规划管理中存
在的问题
1.1 土地规划水平低、品味不高，协调
性差
与大中城市相比，小城镇的投资力度
不够大，在土地的规划中要有所保留，很
容易造成土地规划不合理等情况。此外，
小城镇的居住人口大部分的就业范围围绕
着第二和第三产业，第一产业相对薄弱。
同时非国有经济在大多数小城镇建设中占
有很大的比例，一些小城镇人口很容易被
国有企业所吸引，造成小城镇的不协调发
展。小城镇的基础设施相对薄弱，居民生
活的各种设施，如电、水等都不太健全，
仍有很大的发展空间。此外，小城镇在道
路规划上缺乏独特的建设风格，街道的设
计较为单一，品味很低。
1.2 土地资源利用率低、缺乏集群效应
小城镇主要受到政府的制约，在土地
与规划问题上缺乏自由的选择机制，受到
政府部门的限制，造成小城镇的土地利用
率不高。农村人口向城镇转化受到户籍的
限制，小城镇的集群性甚至不如农村地区，
为了改善小城镇的这种不乐观的现状，政
府需要做出一些反应，使得小城镇的集群
度得以改善，从而促进小城镇的良好发展。
就目前我国的城镇土地利用情况来看，企
业在小城镇分布的较为分散，随着时代的
发展，人们开始意识到集聚的重要性，要
通过制定相关的法律法规来对土地规划问
题进行监督。由于一些小城镇过度占用大
量良田进行基础设施建设，一味追求大范
围地建设，却忽视了自身内涵的发掘，造
成土地的利用率低，很多设施重复建设，
土地利用方式不科学。
2. 小城镇建设中土地与规划管理中存
在问题的原因
2.1 农村工业化、城镇化传统模式的惯
性影响
由于受到传统的观念和模式的影响，
大部分乡镇企业基本上分布在各个区域，
没有规律可言，呈现着极高的分散性。根
据 1994 年的统计，大约 12% 的企业分布在
小城镇地区，而高达 87% 的企业则分布在
农村地区。小城镇的工业化建设严重受到
历史的影响，因此，若想解决这种问题就
要从实际出发，有针对性地采取有效对策，
从而改善工业化和城镇化中土地规划的现
状和问题。首先，城镇与农村的两极分化
严重。城镇的建设和发展往往很大程度上
依赖于传统的计划经济模式，在进行城镇
的产权和要素的分配时往往不够严谨。其
次，由于小城镇的居民消费层次相对较低，
造成小城镇的产业门槛不高的现象。再者，
我国处于经济转型的关键时期，各方面尚
不稳定，针对城镇的发展机遇和能力都是
未知的，缺乏科学准确的确认标准和机制。
2.2 政府推动型城镇化建设与市场推动
型城镇化建设独立运作
小城镇作为商品流通的市场，包含各
种各样的行业，比如农副产品、餐饮服务
行业以及医疗卫生、金融机构等等应有尽
有，为小城镇居民的生活带来了很大的方
便，小城镇的市场逐渐地走向繁荣，人们
利用这一市场不断发家致富，换取了更多
的利润。然而目前呈现着两种不同的城镇
化，一种是政府推动型，另一种是市场推
动型。城镇的发展建设一方面要受到政府
部门的重重限制和制约，同时也利用市场
的发展来促进城镇的发展与壮大。政府在
城镇的发展建设中占主导地位，而市场机
制对于资源的优化配置起着很大的作用，
建立健全完善的市场机制和市场秩序是促
进城镇良好发展前提和基础。
2.3 不合理制度因素的制约
就城镇的建设用地来说，国家把小城
镇与大城市一视同仁，把集体的土地归为
国有，由上级政府进行土地的分配和转让
权，从而造成城镇土地垄断的现象。在此
过程中，政府获取了高额利润，而农民得
到的却微乎其微。有数据表明，土地征用
过程中，政府机构获得高达 60% 到 70%，
而农民却仅仅获得 5% 到 10%，呈现出不
合理的现象。这种土地征收和管理制度，
不仅造成农村的土地产权缺失，同时也损
害了农民的利益，这种垄断式的土地征收，
会造成小城镇的步履艰难。
3. 小城镇建设中土地与规划管理问题
的解决对策
3.1 制定科学合理的小城镇土地利用总
体规划
科学合理的城镇规划制度是影响小城
镇建设和发展的重要因素之一，良好的小
城镇土地利用总体规划能够保障小城镇建
设的顺利进行，因此企业要建立健全一套
符合实际情况的土地与规划机制。通过分
析目前的形势和现状，充分做好小城镇的
土地利用规划工作，对小城镇的土地利用
存在问题的地方进行改编，不能一味追求
“大而全”，同时也要发掘小城镇的内涵，
重点开发城镇的中心用地。根据城镇的各
方面分析，制定科学有效的总体规划，并
进行各个方面的工作，不断调整不符合实
际的工作。
3.2 鼓励盘活存量国有土地，提高小城
镇土地利用率
根据不同地区的的不同实际情况，为
了提高城镇的土地利用效率，需要采取有
效合理的科学措施和对策。在进行土地的
扩建和新建时，可以申请优先审批以及免
缴有关重大的建设项目的基金。如果针对
合法的并且按照原来用途进行翻建的土地，
也免缴重点开发的基金。对于小城镇的国
有存量土地，超过 80% 的土地要归还乡镇，
用于有关的基础实施建设等项目，同时积
极号召小城镇利用土地大力发展第二和第
三产业，从而促进小城镇的发展与建设。
3.3 大力推行小城镇土地使用制度改革
俗话说，良好的制度约束规范着各行
业的行为，一旦有了完善的制度，就会按
照制度进行。小城镇的土地使用也不例外，
针对目前的情况而言，小城镇的土地使用
并不合理，浪费严重，使用率过低等状况
严重影响小城镇的土地使用。因此，针对
这种情况，颁布相应的土地使用制度，对
一些不完善的制度进行调整，尤其是针对
一些拍卖的土地一级街道的经营性土地，
实行统一的招标方式和拍卖方式进行土地
的转让。通过建立健全完善严谨的土地使
用制度，并对原先的土地使用制度进行相
应地改革，从而促进小城镇的土地使用率
提高，也一定程度上对小城镇的土地和规
划管理有很大的帮助。
4. 结束语
由于小城镇的作用和地位不断提高，
针对小城镇的建设和发展问题需要给予高
度重视，小城镇的土地使用和管理问题较
为突出。为了解决这一问题，需要对现状
进行分析研究，找出问题的根源所在，从
而制定相应的对策和措施，改善不容乐观
的形势和现状。通过对小城镇的土地和规
划管理问题进行改善，有利于城乡的一体
化建设，同时也为人们创造良好的生活和
工作环境。
参考文献
[1] 汤思虹 . 小城镇建设中土地与规划
问题分析及应对方法 [J]. 中华民居（下旬
刊）.2013（01）
[2] 吴志强，仇勇懿，干靓，刘朝晖，
陈锦清，王兰 . 中国城镇化的科学理性支
撑关键——科技部“十一五”科技支撑项
目《城镇化与村镇建设动态监测关键技术》
综述 [J]. 城市规划学刊 .2011（04）
[3] 龙拥军，许丽君 . 关于小城镇建设
用地适度利用管理的思考 [J]. 安徽农业科
学 .2011（12）
仅有利于推动由农村转向城镇的进程加快
进行，同时对于我国的整个国民经济稳定
发展也有着很好地促进作用。因此，鉴于
小城镇在整个经济中发挥着不可忽视的作
用，本文针对小城镇的发展建设中存在的
问题进行探析，尤其是土地与规划管理问
题，并通过深入分析了解发生这种问题的
原因，从而制定科学有效的对策，实现小
城镇的建设中土地与规划管理问题的改善。
【关键词】小城镇建设 ；土地与规划 ；
问题分析 ；对策
小城镇是 80 年代兴起并迅速发展起来
的，在我国整个经济中发挥着不可忽视的
作用。但是，鉴于小城镇的自身特点，各
方面都还不完善，在农村逐渐转向城市的
过程中受到各种各样的困难阻碍，小城镇
的发展起步较低。小城镇在不断发展的过
程中，土地与规划管理工作中难免会遇到
一些问题，为了解决这一问题，需要对其
进行深入探讨和分析，找出问题的关键，
从而实现小城镇土地和规划良好管理和发
展的最终目的。
1. 小城镇建设中土地与规划管理中存
在的问题
1.1 土地规划水平低、品味不高，协调
性差
与大中城市相比，小城镇的投资力度
不够大，在土地的规划中要有所保留，很
容易造成土地规划不合理等情况。此外，
小城镇的居住人口大部分的就业范围围绕
着第二和第三产业，第一产业相对薄弱。
同时非国有经济在大多数小城镇建设中占
有很大的比例，一些小城镇人口很容易被
国有企业所吸引，造成小城镇的不协调发
展。小城镇的基础设施相对薄弱，居民生
活的各种设施，如电、水等都不太健全，
仍有很大的发展空间。此外，小城镇在道
路规划上缺乏独特的建设风格，街道的设
计较为单一，品味很低。
1.2 土地资源利用率低、缺乏集群效应
小城镇主要受到政府的制约，在土地
与规划问题上缺乏自由的选择机制，受到
政府部门的限制，造成小城镇的土地利用
率不高。农村人口向城镇转化受到户籍的
限制，小城镇的集群性甚至不如农村地区，
为了改善小城镇的这种不乐观的现状，政
府需要做出一些反应，使得小城镇的集群
度得以改善，从而促进小城镇的良好发展。
就目前我国的城镇土地利用情况来看，企
业在小城镇分布的较为分散，随着时代的
发展，人们开始意识到集聚的重要性，要
通过制定相关的法律法规来对土地规划问
题进行监督。由于一些小城镇过度占用大
量良田进行基础设施建设，一味追求大范
围地建设，却忽视了自身内涵的发掘，造
成土地的利用率低，很多设施重复建设，
土地利用方式不科学。
2. 小城镇建设中土地与规划管理中存
在问题的原因
2.1 农村工业化、城镇化传统模式的惯
性影响
由于受到传统的观念和模式的影响，
大部分乡镇企业基本上分布在各个区域，
没有规律可言，呈现着极高的分散性。根
据 1994 年的统计，大约 12% 的企业分布在
小城镇地区，而高达 87% 的企业则分布在
农村地区。小城镇的工业化建设严重受到
历史的影响，因此，若想解决这种问题就
要从实际出发，有针对性地采取有效对策，
从而改善工业化和城镇化中土地规划的现
状和问题。首先，城镇与农村的两极分化
严重。城镇的建设和发展往往很大程度上
依赖于传统的计划经济模式，在进行城镇
的产权和要素的分配时往往不够严谨。其
次，由于小城镇的居民消费层次相对较低，
造成小城镇的产业门槛不高的现象。再者，
我国处于经济转型的关键时期，各方面尚
不稳定，针对城镇的发展机遇和能力都是
未知的，缺乏科学准确的确认标准和机制。
2.2 政府推动型城镇化建设与市场推动
型城镇化建设独立运作
小城镇作为商品流通的市场，包含各
种各样的行业，比如农副产品、餐饮服务
行业以及医疗卫生、金融机构等等应有尽
有，为小城镇居民的生活带来了很大的方
便，小城镇的市场逐渐地走向繁荣，人们
利用这一市场不断发家致富，换取了更多
的利润。然而目前呈现着两种不同的城镇
化，一种是政府推动型，另一种是市场推
动型。城镇的发展建设一方面要受到政府
部门的重重限制和制约，同时也利用市场
的发展来促进城镇的发展与壮大。政府在
城镇的发展建设中占主导地位，而市场机
制对于资源的优化配置起着很大的作用，
建立健全完善的市场机制和市场秩序是促
进城镇良好发展前提和基础。
2.3 不合理制度因素的制约
就城镇的建设用地来说，国家把小城
镇与大城市一视同仁，把集体的土地归为
国有，由上级政府进行土地的分配和转让
权，从而造成城镇土地垄断的现象。在此
过程中，政府获取了高额利润，而农民得
到的却微乎其微。有数据表明，土地征用
过程中，政府机构获得高达 60% 到 70%，
而农民却仅仅获得 5% 到 10%，呈现出不
合理的现象。这种土地征收和管理制度，
不仅造成农村的土地产权缺失，同时也损
害了农民的利益，这种垄断式的土地征收，
会造成小城镇的步履艰难。
3. 小城镇建设中土地与规划管理问题
的解决对策
3.1 制定科学合理的小城镇土地利用总
体规划
科学合理的城镇规划制度是影响小城
镇建设和发展的重要因素之一，良好的小
城镇土地利用总体规划能够保障小城镇建
设的顺利进行，因此企业要建立健全一套
符合实际情况的土地与规划机制。通过分
析目前的形势和现状，充分做好小城镇的
土地利用规划工作，对小城镇的土地利用
存在问题的地方进行改编，不能一味追求
“大而全”，同时也要发掘小城镇的内涵，
重点开发城镇的中心用地。根据城镇的各
方面分析，制定科学有效的总体规划，并
进行各个方面的工作，不断调整不符合实
际的工作。
3.2 鼓励盘活存量国有土地，提高小城
镇土地利用率
根据不同地区的的不同实际情况，为
了提高城镇的土地利用效率，需要采取有
效合理的科学措施和对策。在进行土地的
扩建和新建时，可以申请优先审批以及免
缴有关重大的建设项目的基金。如果针对
合法的并且按照原来用途进行翻建的土地，
也免缴重点开发的基金。对于小城镇的国
有存量土地，超过 80% 的土地要归还乡镇，
用于有关的基础实施建设等项目，同时积
极号召小城镇利用土地大力发展第二和第
三产业，从而促进小城镇的发展与建设。
3.3 大力推行小城镇土地使用制度改革
俗话说，良好的制度约束规范着各行
业的行为，一旦有了完善的制度，就会按
照制度进行。小城镇的土地使用也不例外，
针对目前的情况而言，小城镇的土地使用
并不合理，浪费严重，使用率过低等状况
严重影响小城镇的土地使用。因此，针对
这种情况，颁布相应的土地使用制度，对
一些不完善的制度进行调整，尤其是针对
一些拍卖的土地一级街道的经营性土地，
实行统一的招标方式和拍卖方式进行土地
的转让。通过建立健全完善严谨的土地使
用制度，并对原先的土地使用制度进行相
应地改革，从而促进小城镇的土地使用率
提高，也一定程度上对小城镇的土地和规
划管理有很大的帮助。
4. 结束语
由于小城镇的作用和地位不断提高，
针对小城镇的建设和发展问题需要给予高
度重视，小城镇的土地使用和管理问题较
为突出。为了解决这一问题，需要对现状
进行分析研究，找出问题的根源所在，从
而制定相应的对策和措施，改善不容乐观
的形势和现状。通过对小城镇的土地和规
划管理问题进行改善，有利于城乡的一体
化建设，同时也为人们创造良好的生活和
工作环境。
参考文献
[1] 汤思虹 . 小城镇建设中土地与规划
问题分析及应对方法 [J]. 中华民居（下旬
刊）.2013（01）
[2] 吴志强，仇勇懿，干靓，刘朝晖，
陈锦清，王兰 . 中国城镇化的科学理性支
撑关键——科技部“十一五”科技支撑项
目《城镇化与村镇建设动态监测关键技术》
综述 [J]. 城市规划学刊 .2011（04）
[3] 龙拥军，许丽君 . 关于小城镇建设
用地适度利用管理的思考 [J]. 安徽农业科
学 .2011（12）
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