【摘要】安居才能乐业。居住环境关系
人民长期生活质量和身体健康，同时关系
到城市形象和可持续发展能力，进行棚户
区改造，帮助数以千万的居民彻底告别恶
劣的居住环境，能够大大地改善城市环境。
【关键词】棚户区；功能更新；综合整治；
文脉延续
1、现代城市棚户区定义
城镇棚户区作为一种现象进入城市发
展规划的视野时间不久，其定义和内涵尚
在不断发展演变之中，并没有一个公认的
定义，其形成的原因也有不同角度的解释。
规划领域给出的定义大致是 ：城市建成区
范围内、平房密度大、使用年限久、房屋
质量差、人均建筑面积小、基础设施配套
不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、
环境卫生脏、乱、差的区域及“城中村”。
新中国快速工业化进程中“先生产、后生活，
重积累、轻消费”的相对不协调发展是棚
户区形成的初始条件，经济体制转型过程
中城市系统发展机制文论是形成棚户区的
主要原因。
2、改造背景及意义
2.1 政府政策的支持以及改造棚户区所
带来的积极价值。
棚户区改造是政府主导、多方参与，
为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房
条件而实施的一项民生工程。2013 年，国
务院出台《国务院关于加快棚户区改造工
作的意见》，要求加快推进各类棚户区改造，
稳步实施城中村改造。棚户区改造是住建
部 2014 年最重要的工作之一。棚户区住房
改造，是李克强总理定调的“重大民生工程、
重大发展工程”。2014 年 5 月初，辽宁省省
长陈政高调任中共住房和城乡建设部党组
书记，这一人事调动，被外界解读为棚户
区改造即将向全国推行的信号。
改造棚户区所带来的价值，通过改造
盘活棚户区地块价值，很多棚户区位于市
中心，地段好，地块商业价值和功能区能
的建设，一方面提供居民就业机会，增加
居民收入，有利于扩大内需，另一方面，
盘活地块价值，增加城市繁荣，合理利用
城市现存土地，减少占用郊区更低，有利
于建设节约型社会，保障国民经济可持续
发展。通过产业发展充分利用棚户区的熟
练劳动力资源，解决社会就业问题，创造
更多的社会财富。通过提高居民收入放大
棚户区市场需求。
2.2 棚户区改造是一项意义重大的民生
工程
2.21 助推经济发展，促进产业结构转
型。
棚户区改造拉动城市经济增长，投入
的建设资金产生直接带动效应，棚户区改
造促进城市产业转型。棚户区改造腾空的
大量土地为城市产业转型提供了良好的空
间载体，在加快了城市产业集聚的同时，
更推动了很多城市中心“退二进三”的产
业架构调整，从而促进第三产业发展。
2.22 改善住房条件，实现确权于民
实施棚户区改造，有利于加快解决中
低收入群众的住房困难，提高生活质量，
改善生活环境，消除安全隐患。
2.23 完善城市功能，优化土地资源配
置及城市空间结构
利用棚改契机，大规模进行土地整合，
盘活存量土地，改善建设用地结构，提高
了土地配置和利用效率。按照城市总体规
划及控规的空间功能按排，将规划工业区、
商业区、公益设施内的棚户区居民实施异
地安置，迁移到居住区内。同时把规划居
住区内的厂矿、商业企业等迁出，使城市
的空间功能更加明晰。
2.24 助推新型城镇化健康发展
棚户区都是平房，土地利用率很低，
通过棚户区改造可提高建筑容积率 2 至 3
倍，提高了土地使用价值，盘活了存量土地，
为城市发展提供了空间。棚户区改造能够
拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，
推进以人为核心的新型城镇化建设，破解
城市二元结构，提高城镇化质量，为企业
发展提供机遇，为扩大就业增添岗位。
3、现代棚户区改造规划方式与原则
规划因地制宜的对城市棚户区采取
“拆、改、留”相结合的原则，并具体划分
为综合整治、全面改造（只拆不建、异地
安置、整体拆建、局部拆建）等不同的方式。
3.1 现代棚户区改造规划主要方式
3.11 全面改造
即拆除重建，调整现有的用地性质功
能，提升空间环境质量。针对位于城市重
点地段、与城市景观和规划冲突严重的区
域。根据不同的的情况，具体操作上分为
只拆不建、异地安置、整体拆建、局部拆
建等模式。局部拆建的标准定为改造率不
超过 30%。
3.12 只拆不建
2 亩以下地块严禁开发建筑住宅或公
建，结合城市规划按照片区形式应建设道
路、绿地、广场、健身场地、社区活动、
医疗店、公厕等社会公益性设施。2 至 5 亩
的地块，原则上不开发建设住宅或公建，
宜建社会公益性设施。
3.13 异地安置
凡按照城市规划不宜建设住宅的棚户
区，特别对老城核心区范围内的较小地块，
本着疏解老城、完善城区设施的原则，原
则上实行异地安置改造，集中进行异地安
置。拆迁腾出的用地应优先规划建设社区
体育活动场所和体育设施以及小游园、街
头绿地等基础设施建设。
3.14 综合整治
是一种调理式的改造，这种方式并不
改变现状的空间形态，而是采取各种手段
对城市棚户区环境进行优化，一定程度上
加强公共基础设施的建设，基本上或少量
涉及房屋拆迁，主要目的是提升居住环境
的品质。具有保护价值的历史文化街区和
文物古迹要严格按照文物保护规划原样进
行维修整治。规划控制地带内新建的建筑
高度、风格、色彩等方面要与传统建筑相
协调。由于全面改造建设量大，导致大量
空置房 ；所需资金巨大等问题，全面改造
并不能广泛推行，大部分棚户区采取综合
整治的改造方式。综合整体的标准定为改
造率不超过 30%。
3.2 现代棚户区改造规划原则
3.21 坚持施惠于民
对改造难度大、不具备商业开发价值
的棚户区，应当比照经济适用住房建设的
有关规定给予土地划拨等优惠，并在建安
费用方面予以资助。
3.22 改造改革并举
棚户区改造要与住房制度改革和住房
保障制度的建设结合起来，既要与前期改
革和现行制度相衔接以充分体现社会公平，
同时又要着眼于未来的制度建设与创新。
3.23 严格拆迁管理
国家要严格规范棚户区改造的管理，
严格项目报批制度。应将棚户区拆迁置于
国家法律之下，并严格依法管理。只有这样，
棚户区改造才能真正成为人民群众心目中
的“民心工程”和“德政工程”。妥善处理
棚户区中历史遗留的产权问题，对已经取
得房屋所有权证的房屋，依法赔偿。
3.24 加强工程监管
政府的责任首先是要做好棚户区改造
的工程规划，由于棚户区居民安置用房包
含相当一部分政府优惠，规划标准必须以
小户型为主，这就更需要提高住房户型和
环境设计水平，实现在较小户型面积内达
到较高舒适度，同时又要兼顾居民生活水
平提高后的可改造性。尽可能通过公开招
标的方式选择有实力的单位参与建设，加
强工程质量安全监督管理，确保回迁安置
房屋的建设质量，防止因质量问题引发矛
盾纠纷。
3.25 做好后期服务
后期服务包括新建住宅区的管理。从
棚户区居民家庭物业管理支付能力较低的
实际出发，可以依托居民自治组织，从实
际出发，探索建立新建安置住宅小区居民
自我管理、自我服务的管理模式。也可引
导物业管理企业根据业主的消费需求、意
向和支付能力，提供管理维护房屋及其配
套设施设备、维护环境卫生等最基本的物
业管理服务，合理收取服务费用。
3.26 重视文脉延续
要充分利用棚户区在历史上形成的优
点，并挖掘其潜力。
4、结语
棚户区在我国经济、社会发展历史上
扮演了重要角色，棚户区内的产业工人为
我国的社会经济发展做出了巨大的贡献，
棚户区具有很大的社会价值，而合理地改
造棚户区会产生重大的社会效益和经济效
益。
参考文献
[1] 中经汇成北京城乡规划设计研究院
新型城镇化研究丛书 ：棚户区改造案例研
究印建平中国城市出版社（2013-08）
[2] 比较城市化 ：20 世纪的不同道
路布赖恩 • 贝利、顾朝林、等商务印书馆
（2010-10）
[3] 城市综合改造区土地集约利用研究
洪增林西北工业大学出版社（2010-11）
人民长期生活质量和身体健康，同时关系
到城市形象和可持续发展能力，进行棚户
区改造，帮助数以千万的居民彻底告别恶
劣的居住环境，能够大大地改善城市环境。
【关键词】棚户区；功能更新；综合整治；
文脉延续
1、现代城市棚户区定义
城镇棚户区作为一种现象进入城市发
展规划的视野时间不久，其定义和内涵尚
在不断发展演变之中，并没有一个公认的
定义，其形成的原因也有不同角度的解释。
规划领域给出的定义大致是 ：城市建成区
范围内、平房密度大、使用年限久、房屋
质量差、人均建筑面积小、基础设施配套
不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、
环境卫生脏、乱、差的区域及“城中村”。
新中国快速工业化进程中“先生产、后生活，
重积累、轻消费”的相对不协调发展是棚
户区形成的初始条件，经济体制转型过程
中城市系统发展机制文论是形成棚户区的
主要原因。
2、改造背景及意义
2.1 政府政策的支持以及改造棚户区所
带来的积极价值。
棚户区改造是政府主导、多方参与，
为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房
条件而实施的一项民生工程。2013 年，国
务院出台《国务院关于加快棚户区改造工
作的意见》，要求加快推进各类棚户区改造，
稳步实施城中村改造。棚户区改造是住建
部 2014 年最重要的工作之一。棚户区住房
改造，是李克强总理定调的“重大民生工程、
重大发展工程”。2014 年 5 月初，辽宁省省
长陈政高调任中共住房和城乡建设部党组
书记，这一人事调动，被外界解读为棚户
区改造即将向全国推行的信号。
改造棚户区所带来的价值，通过改造
盘活棚户区地块价值，很多棚户区位于市
中心，地段好，地块商业价值和功能区能
的建设，一方面提供居民就业机会，增加
居民收入，有利于扩大内需，另一方面，
盘活地块价值，增加城市繁荣，合理利用
城市现存土地，减少占用郊区更低，有利
于建设节约型社会，保障国民经济可持续
发展。通过产业发展充分利用棚户区的熟
练劳动力资源，解决社会就业问题，创造
更多的社会财富。通过提高居民收入放大
棚户区市场需求。
2.2 棚户区改造是一项意义重大的民生
工程
2.21 助推经济发展，促进产业结构转
型。
棚户区改造拉动城市经济增长，投入
的建设资金产生直接带动效应，棚户区改
造促进城市产业转型。棚户区改造腾空的
大量土地为城市产业转型提供了良好的空
间载体，在加快了城市产业集聚的同时，
更推动了很多城市中心“退二进三”的产
业架构调整，从而促进第三产业发展。
2.22 改善住房条件，实现确权于民
实施棚户区改造，有利于加快解决中
低收入群众的住房困难，提高生活质量，
改善生活环境，消除安全隐患。
2.23 完善城市功能，优化土地资源配
置及城市空间结构
利用棚改契机，大规模进行土地整合，
盘活存量土地，改善建设用地结构，提高
了土地配置和利用效率。按照城市总体规
划及控规的空间功能按排，将规划工业区、
商业区、公益设施内的棚户区居民实施异
地安置，迁移到居住区内。同时把规划居
住区内的厂矿、商业企业等迁出，使城市
的空间功能更加明晰。
2.24 助推新型城镇化健康发展
棚户区都是平房，土地利用率很低，
通过棚户区改造可提高建筑容积率 2 至 3
倍，提高了土地使用价值，盘活了存量土地，
为城市发展提供了空间。棚户区改造能够
拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，
推进以人为核心的新型城镇化建设，破解
城市二元结构，提高城镇化质量，为企业
发展提供机遇，为扩大就业增添岗位。
3、现代棚户区改造规划方式与原则
规划因地制宜的对城市棚户区采取
“拆、改、留”相结合的原则，并具体划分
为综合整治、全面改造（只拆不建、异地
安置、整体拆建、局部拆建）等不同的方式。
3.1 现代棚户区改造规划主要方式
3.11 全面改造
即拆除重建，调整现有的用地性质功
能，提升空间环境质量。针对位于城市重
点地段、与城市景观和规划冲突严重的区
域。根据不同的的情况，具体操作上分为
只拆不建、异地安置、整体拆建、局部拆
建等模式。局部拆建的标准定为改造率不
超过 30%。
3.12 只拆不建
2 亩以下地块严禁开发建筑住宅或公
建，结合城市规划按照片区形式应建设道
路、绿地、广场、健身场地、社区活动、
医疗店、公厕等社会公益性设施。2 至 5 亩
的地块，原则上不开发建设住宅或公建，
宜建社会公益性设施。
3.13 异地安置
凡按照城市规划不宜建设住宅的棚户
区，特别对老城核心区范围内的较小地块，
本着疏解老城、完善城区设施的原则，原
则上实行异地安置改造，集中进行异地安
置。拆迁腾出的用地应优先规划建设社区
体育活动场所和体育设施以及小游园、街
头绿地等基础设施建设。
3.14 综合整治
是一种调理式的改造，这种方式并不
改变现状的空间形态，而是采取各种手段
对城市棚户区环境进行优化，一定程度上
加强公共基础设施的建设，基本上或少量
涉及房屋拆迁，主要目的是提升居住环境
的品质。具有保护价值的历史文化街区和
文物古迹要严格按照文物保护规划原样进
行维修整治。规划控制地带内新建的建筑
高度、风格、色彩等方面要与传统建筑相
协调。由于全面改造建设量大，导致大量
空置房 ；所需资金巨大等问题，全面改造
并不能广泛推行，大部分棚户区采取综合
整治的改造方式。综合整体的标准定为改
造率不超过 30%。
3.2 现代棚户区改造规划原则
3.21 坚持施惠于民
对改造难度大、不具备商业开发价值
的棚户区，应当比照经济适用住房建设的
有关规定给予土地划拨等优惠，并在建安
费用方面予以资助。
3.22 改造改革并举
棚户区改造要与住房制度改革和住房
保障制度的建设结合起来，既要与前期改
革和现行制度相衔接以充分体现社会公平，
同时又要着眼于未来的制度建设与创新。
3.23 严格拆迁管理
国家要严格规范棚户区改造的管理，
严格项目报批制度。应将棚户区拆迁置于
国家法律之下，并严格依法管理。只有这样，
棚户区改造才能真正成为人民群众心目中
的“民心工程”和“德政工程”。妥善处理
棚户区中历史遗留的产权问题，对已经取
得房屋所有权证的房屋，依法赔偿。
3.24 加强工程监管
政府的责任首先是要做好棚户区改造
的工程规划，由于棚户区居民安置用房包
含相当一部分政府优惠，规划标准必须以
小户型为主，这就更需要提高住房户型和
环境设计水平，实现在较小户型面积内达
到较高舒适度，同时又要兼顾居民生活水
平提高后的可改造性。尽可能通过公开招
标的方式选择有实力的单位参与建设，加
强工程质量安全监督管理，确保回迁安置
房屋的建设质量，防止因质量问题引发矛
盾纠纷。
3.25 做好后期服务
后期服务包括新建住宅区的管理。从
棚户区居民家庭物业管理支付能力较低的
实际出发，可以依托居民自治组织，从实
际出发，探索建立新建安置住宅小区居民
自我管理、自我服务的管理模式。也可引
导物业管理企业根据业主的消费需求、意
向和支付能力，提供管理维护房屋及其配
套设施设备、维护环境卫生等最基本的物
业管理服务，合理收取服务费用。
3.26 重视文脉延续
要充分利用棚户区在历史上形成的优
点，并挖掘其潜力。
4、结语
棚户区在我国经济、社会发展历史上
扮演了重要角色，棚户区内的产业工人为
我国的社会经济发展做出了巨大的贡献，
棚户区具有很大的社会价值，而合理地改
造棚户区会产生重大的社会效益和经济效
益。
参考文献
[1] 中经汇成北京城乡规划设计研究院
新型城镇化研究丛书 ：棚户区改造案例研
究印建平中国城市出版社（2013-08）
[2] 比较城市化 ：20 世纪的不同道
路布赖恩 • 贝利、顾朝林、等商务印书馆
（2010-10）
[3] 城市综合改造区土地集约利用研究
洪增林西北工业大学出版社（2010-11）
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