【摘要】县城是一个县域政治、经济、
文化的中心，聚集着县域内大量的资金、
人才等要素资源，土地在县城发展中占有
十分重要的作用，是最基本的生产要素。
实践表明，在许多地方，往往依靠大量的
土地投入和房地产行业的急骤膨胀推动县
城的发展，土地低效、无序利用大量存在。
文章将就县城土地利用现状，从集约用地
的角度进行粗浅的思考并提出初步建议。
【关键词】土地利用 ；集约用地 ；科学
发展 ；资金、人才利用
一、县城土地利用现状分析
县城是链接城乡社会的重要载体，长
期以来，绝大多数县城都经历了一个十分
缓慢而渐进的过程，县城的发展往往是在
一种“有规划、无意识”状态下进行的，
直到上世纪 90 年代中后期，由于少数经济
发达地区县城建设的示范带动和土地储备
制度的确立，县城建设出现了两个倾向 ：
一是以房地产开发为目的旧城改造，土地
储备制度得到发展 ；二是以大量圈占土地
为代价的外延扩张，各类经济开发区、新
城区如雨后春笋。一方面一部分土地得到
高效利用，另一方面大量的土地被浪费、
闲置。当前，县城土地低效利用主要表现
在以下方面 ：表现之一 ：旧城区大量存在，
土地利用率低下。表现之二 ：住宅用地供
应不合理，房地产空置率高。表现之三 ：
城郊结合部非法土地转让严重。
二、造成县城低效用地的原因
以上三方面问题的存在原因是多方面
的，既有技术方面的，也有主观思想方面的。
我国是一个人口众多的国家，人均耕地不
足世界平均水平的四分之一，土地国情的
现状必须要引起我们思想上的高度重视。
2.1 主观方面原因 ：
2.1.1 政府畸形发展观
一些县（市）政府领导往往不坚持科
学发展观和群众观，他们往往考虑的是在
任期内的政绩和短期利益，一届又一届的
政府往往重复着“前人建设后人还债”的
怪圈，都热衷于搞大开发、大建设
2.1.2 政府职能缺位导致低效用地
长期以来，我们对用地的批后管理没
有能形成有效的监管，虽然法律法规对土
地闲置规定了处置的办法，但在实际执行
中由于受地方利益的保护，政府职能部分
往往不能很好地执行政策，同时也没有能
形成一套有效的土地批后集约利用评价体
系。虽然在供地环节对土地投资强度、容
积率、建筑密度等进行了形式意义上审查，
但企业一旦取得土地后，想怎么用就怎么
用。对是否达到必要的投资强度、容积率、
建筑密度等，国土、建设、规划部门缺少
必要的制约措施。
2.1.3 规划不合理导致低效用地
经过近十年的发展，大多数县城面貌
得到改善，但也由于规划滞后、规划意识
淡簿等方面的原 - 因，一些县城建设存在规
划布局不够合理的问题，一些边边角角的
土地由于规划原因处于低效利用和不合理
利用的状态，土地资产价值不能充分显现。
2.2 客观方面原因 ：
2.2.1 结构失衡导致的低效用地
根据建设部《城市用地分类与规划建
设用地标准》，居住、工业、道路广场和绿
地四大类主要用地比例 ：居住用地 20 －
32，工业用地 15 － 25，道路广场用地 8 －
15，绿地 8 － 15，这四类用地综合占比为
60 － 75。大多数县城上述四类主要用地不
符合国家标准，存在“两低两高”的现象，
绿地占比、公共建筑用地占比偏低，房地
产用地、工业用地占比较高。
2.2.2 资金不足影响旧城改造
目前绝大多数县级财政都是“吃饭财
政”，因农业税取消等原因，一些县级财政
很难在短期内消化收支不平衡的状况，更
加不可能再进行旧城改造。
三、推进县城土地集约利用的几点建
议
推进县城土地集约节约利用，必须从
以下四方面入手 ：
3.1 建立科学的政绩评价体系
科学的发展观和政绩观有赖于建立科
学的政绩评价体系，因此当务之急是要建
立综合的、绿色的政绩考核体系，其中包
括对县（市）政府主要领导任期内耕地保
有量、建设用地增加量、经济发展水平与
建设用地增加等的考核评价等。
3.2 提升土地利用总体规划的地位
在上一轮《土地管理法》修订中，明
确了土地利用总体规划与相关规划相衔接
的关系。从土地的定义来看，土地是一个
历史的、空间的概念，包括地上、地下、
地表部分，土地利用总体规划是对一个地
区未来土地利用结构、方向、总量等的控制，
是一个总规划。在一个区域范围内，土地
利用总体规划应高于其它规划。现行的土
地利用总体规划是以耕地保护为价值取向，
在新一轮土地利用总体规划修编中，土地
利用总体规划应体现两个目的 ：一是落实
严格的耕地保护制度，二是必须对规划建
设用地特别是城市（县城）建设用地作出
严格的控制。
3.3 严格控制城市（县城）发展权
我国的土地国情决定我们不能无限制
地扩大城市（县城）建成区面积。针对目
前城市发展制约机制不够健全等方面的考
虑，笔者认为，对城市的发展权应该加以
限制，把城市发展权分为决策权和实施权，
按照我国政体制度，将城市发展决策权纳
入人大代表大会及其常委会的审议内容，
城市发展实施权由政府组织。
3.4 建立城市土地集约利用评价体系
主要包括四个层面 ：一是县（市）政
府国土部门要结合土地利用总体规划、县
城建设总体规划制定详细的土地集约利用
指标体系。作为考核土地集约利用程度的
主要指标，笔者认为，土地投资强度具有
很大的不确定性和合理性，目前国土部门
主要依据发改部门提供的文件或批复，而
企业在取得土地后实际的投资规模往往有
变数，因此当前必须要尽快建立和完善行
业用地指标体系，根据行业、投资规模等
综合确定供地指标。二是在《土地出让合同》
增加土地容积率、建筑密度、投资强度等
条款。三是加强批后土地集约利用评价，
发展、国土、建设、规划等部门建立批后
土地定期评价制度，对达不到规定集约利
用指标，在整改宽限期内（一般给予一年
左右的宽限期）仍无法达到要求的，国土
部门有权收回多余的土地，建设、规划部
门不认定工程竣工，发展部门取消有关投
资优惠政策。四是推进标准厂房建设，应
鼓励社会资金的多元化投入，鼓励房地产
企业建设标准厂房用于出租或出售，工业
企业配套的居住、食堂等用地应实行社会
化服务。一方面有利于企业减少非生产性
投资和建设时间，快速投资见效，另一方
面通过土地要素的再次市场配置，有利于
避免企业不合理的用地。
3.5 推进县城土地整理
与目前正在进行的以土地储备为手段、
以房地产开发为目的的旧城区改造要有区
别，今后土地整理必须按照国际通行做法，
应以提高城市土地利用率，改善城市生态
环境为目的，体现城市土地整理的社会、
经济、生态综合效益。城市土地整理应充
分调动政府、普通业主等社会各个层面的
积极性，在拆迁补偿的形式上要体现多样
性，允许普通业主在整理后换取同等价值
的房地产。笔者建议 ：一是省级政府应尽
快建立旧城区改造资金，对用地扩张较快
的地区按新增耕地收取一定的附加费用，
专项用于鼓励市、县政府进行旧城区改造 ；
二是省级政府应尽快组织市、县土地集约
利用调查评价，对土地集约利用水平较低
的地区应限制土地供应。
文化的中心，聚集着县域内大量的资金、
人才等要素资源，土地在县城发展中占有
十分重要的作用，是最基本的生产要素。
实践表明，在许多地方，往往依靠大量的
土地投入和房地产行业的急骤膨胀推动县
城的发展，土地低效、无序利用大量存在。
文章将就县城土地利用现状，从集约用地
的角度进行粗浅的思考并提出初步建议。
【关键词】土地利用 ；集约用地 ；科学
发展 ；资金、人才利用
一、县城土地利用现状分析
县城是链接城乡社会的重要载体，长
期以来，绝大多数县城都经历了一个十分
缓慢而渐进的过程，县城的发展往往是在
一种“有规划、无意识”状态下进行的，
直到上世纪 90 年代中后期，由于少数经济
发达地区县城建设的示范带动和土地储备
制度的确立，县城建设出现了两个倾向 ：
一是以房地产开发为目的旧城改造，土地
储备制度得到发展 ；二是以大量圈占土地
为代价的外延扩张，各类经济开发区、新
城区如雨后春笋。一方面一部分土地得到
高效利用，另一方面大量的土地被浪费、
闲置。当前，县城土地低效利用主要表现
在以下方面 ：表现之一 ：旧城区大量存在，
土地利用率低下。表现之二 ：住宅用地供
应不合理，房地产空置率高。表现之三 ：
城郊结合部非法土地转让严重。
二、造成县城低效用地的原因
以上三方面问题的存在原因是多方面
的，既有技术方面的，也有主观思想方面的。
我国是一个人口众多的国家，人均耕地不
足世界平均水平的四分之一，土地国情的
现状必须要引起我们思想上的高度重视。
2.1 主观方面原因 ：
2.1.1 政府畸形发展观
一些县（市）政府领导往往不坚持科
学发展观和群众观，他们往往考虑的是在
任期内的政绩和短期利益，一届又一届的
政府往往重复着“前人建设后人还债”的
怪圈，都热衷于搞大开发、大建设
2.1.2 政府职能缺位导致低效用地
长期以来，我们对用地的批后管理没
有能形成有效的监管，虽然法律法规对土
地闲置规定了处置的办法，但在实际执行
中由于受地方利益的保护，政府职能部分
往往不能很好地执行政策，同时也没有能
形成一套有效的土地批后集约利用评价体
系。虽然在供地环节对土地投资强度、容
积率、建筑密度等进行了形式意义上审查，
但企业一旦取得土地后，想怎么用就怎么
用。对是否达到必要的投资强度、容积率、
建筑密度等，国土、建设、规划部门缺少
必要的制约措施。
2.1.3 规划不合理导致低效用地
经过近十年的发展，大多数县城面貌
得到改善，但也由于规划滞后、规划意识
淡簿等方面的原 - 因，一些县城建设存在规
划布局不够合理的问题，一些边边角角的
土地由于规划原因处于低效利用和不合理
利用的状态，土地资产价值不能充分显现。
2.2 客观方面原因 ：
2.2.1 结构失衡导致的低效用地
根据建设部《城市用地分类与规划建
设用地标准》，居住、工业、道路广场和绿
地四大类主要用地比例 ：居住用地 20 －
32，工业用地 15 － 25，道路广场用地 8 －
15，绿地 8 － 15，这四类用地综合占比为
60 － 75。大多数县城上述四类主要用地不
符合国家标准，存在“两低两高”的现象，
绿地占比、公共建筑用地占比偏低，房地
产用地、工业用地占比较高。
2.2.2 资金不足影响旧城改造
目前绝大多数县级财政都是“吃饭财
政”，因农业税取消等原因，一些县级财政
很难在短期内消化收支不平衡的状况，更
加不可能再进行旧城改造。
三、推进县城土地集约利用的几点建
议
推进县城土地集约节约利用，必须从
以下四方面入手 ：
3.1 建立科学的政绩评价体系
科学的发展观和政绩观有赖于建立科
学的政绩评价体系，因此当务之急是要建
立综合的、绿色的政绩考核体系，其中包
括对县（市）政府主要领导任期内耕地保
有量、建设用地增加量、经济发展水平与
建设用地增加等的考核评价等。
3.2 提升土地利用总体规划的地位
在上一轮《土地管理法》修订中，明
确了土地利用总体规划与相关规划相衔接
的关系。从土地的定义来看，土地是一个
历史的、空间的概念，包括地上、地下、
地表部分，土地利用总体规划是对一个地
区未来土地利用结构、方向、总量等的控制，
是一个总规划。在一个区域范围内，土地
利用总体规划应高于其它规划。现行的土
地利用总体规划是以耕地保护为价值取向，
在新一轮土地利用总体规划修编中，土地
利用总体规划应体现两个目的 ：一是落实
严格的耕地保护制度，二是必须对规划建
设用地特别是城市（县城）建设用地作出
严格的控制。
3.3 严格控制城市（县城）发展权
我国的土地国情决定我们不能无限制
地扩大城市（县城）建成区面积。针对目
前城市发展制约机制不够健全等方面的考
虑，笔者认为，对城市的发展权应该加以
限制，把城市发展权分为决策权和实施权，
按照我国政体制度，将城市发展决策权纳
入人大代表大会及其常委会的审议内容，
城市发展实施权由政府组织。
3.4 建立城市土地集约利用评价体系
主要包括四个层面 ：一是县（市）政
府国土部门要结合土地利用总体规划、县
城建设总体规划制定详细的土地集约利用
指标体系。作为考核土地集约利用程度的
主要指标，笔者认为，土地投资强度具有
很大的不确定性和合理性，目前国土部门
主要依据发改部门提供的文件或批复，而
企业在取得土地后实际的投资规模往往有
变数，因此当前必须要尽快建立和完善行
业用地指标体系，根据行业、投资规模等
综合确定供地指标。二是在《土地出让合同》
增加土地容积率、建筑密度、投资强度等
条款。三是加强批后土地集约利用评价，
发展、国土、建设、规划等部门建立批后
土地定期评价制度，对达不到规定集约利
用指标，在整改宽限期内（一般给予一年
左右的宽限期）仍无法达到要求的，国土
部门有权收回多余的土地，建设、规划部
门不认定工程竣工，发展部门取消有关投
资优惠政策。四是推进标准厂房建设，应
鼓励社会资金的多元化投入，鼓励房地产
企业建设标准厂房用于出租或出售，工业
企业配套的居住、食堂等用地应实行社会
化服务。一方面有利于企业减少非生产性
投资和建设时间，快速投资见效，另一方
面通过土地要素的再次市场配置，有利于
避免企业不合理的用地。
3.5 推进县城土地整理
与目前正在进行的以土地储备为手段、
以房地产开发为目的的旧城区改造要有区
别，今后土地整理必须按照国际通行做法，
应以提高城市土地利用率，改善城市生态
环境为目的，体现城市土地整理的社会、
经济、生态综合效益。城市土地整理应充
分调动政府、普通业主等社会各个层面的
积极性，在拆迁补偿的形式上要体现多样
性，允许普通业主在整理后换取同等价值
的房地产。笔者建议 ：一是省级政府应尽
快建立旧城区改造资金，对用地扩张较快
的地区按新增耕地收取一定的附加费用，
专项用于鼓励市、县政府进行旧城区改造 ；
二是省级政府应尽快组织市、县土地集约
利用调查评价，对土地集约利用水平较低
的地区应限制土地供应。
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